¡Lotería! La insaculación como método final de designación de las magistraturas electorales en México

La modificación al sistema actual de nombramiento de los jueces de última instancia en México, sin duda es impostergable. Existe la percepción ciudadana de que el Poder Judicial (PJ), a nivel federal y local, es el poder más alejado de las necesidades del pueblo. Otra parte del debate, tiene que ver con la usurpación de las funciones que corresponde a cada poder, pues por ejemplo, existe la apreciación de que el PJ carece de la legitimidad democrática necesaria para invalidar leyes o actos emanados del poder legislativo, al ser este último directamente elegido por los ciudadanos.

Ciertamente, la deferencia del poder judicial hacia el resto de los poderes públicos tiene como premisa la legitimidad política de su elección, y por lo mismo, el reconocimiento popular de la autoridad legislativa y ejecutiva. 

Este artículo aborda la relación de los pesos y contrapesos, que garantiza la tesis de la división de poderes en una democracia constitucional, en relación con el sistema de nombramiento de los jueces de última instancia a nivel federal o local. Particularmente, de las magistraturas electorales que tienen como materia de juzgamiento determinar a quién corresponde la titularidad del poder público en los casos de controversia. 

En este sentido, la tesis principal es que el sistema de nombramiento de las personas integrantes de la magistratura electoral debe garantizar al menos tres aspectos fundamentales para lograr una cultura institucional reforzada. 

En primer lugar, un concurso abierto de oposición que permita garantizar mediante examen el conocimiento técnico, pero también que requiera acreditar la experiencia jurisdiccional, o de responsabilidad equivalente en la toma de decisiones colegiadas, así como un tercer mecanismo que, mediante la insaculación, permita asegurar a las magistraturas la independencia indispensable y el ejercicio de la prudencia necesaria para garantizar la autocontención en el ejercicio de la función judicial. 

Con esta tríada de elementos mínimos podría garantizarse de mejor manera el respeto a las atribuciones constitucionales de los otros poderes, pues la deferencia institucional hacia cada una de ellas, constituye el muro infranqueable previsto por la Constitución Federal para que ningún poder tenga preeminencia sobre otro, o como diría el clásico, solo el poder puede controlar al poder.

Dicho en otros términos, la jurisdicción electoral de última instancia no puede arrogarse las funciones de otro poder, y por lo mismo, se requiere que la conformación de los tribunales de la materia sea balanceada, dado que ese equilibrio es un presupuesto para la capacidad de autocontención de las magistraturas, pues a final de cuentas, la última razón pertenece al pueblo cuando elige a los representantes políticos. Por lo tanto, solo el propio soberano a través de las elecciones puede tener la decisión final sobre la ratificación o el retiro de la confianza en una política pública, sobre el mandato de los representantes populares, o bien, sobre la reforma al ordenamiento jurídico.

1. ¿La deferencia institucional esta garantizada por la Constitución Federal?

La división del poder explícita y la deferencia institucional implícita entre los poderes públicos esta mandatada por el artículo 49 de la Constitución Federal, y tiene como objetivo evitar una crisis constitucional provocada, por ejemplo, por una pretensión de supremacía del poder judicial, cuando la Constitución establece relaciones de coordinación, colaboración y control mutuo. Por lo mismo, esta prohibido reunir dos o más de los poderes en una sola persona o corporación, o en algún grupo de personas integrantes de un tribunal de última instancia, por más honorables o notables que sean.

Ciertamente, sería ilógico pensar que el poder constituyente hubiera construido nuestro sistema democrático bajo la premisa de fomentar una guerra entre poderes, la cual conduciría a la fragmentación del propio Estado, pues de nada sirven mandamientos judiciales inejecutables, como tampoco leyes inconstitucionales sin legitimidad para ser reconocidas y obedecidas por los ciudadanos.

En otras palabras, los integrantes de los órganos terminales electorales no pueden pretender que el Poder Legislativo no tiene el mismo derecho al desarrollo del orden jurídico nacional, pues los tribunales tampoco son órganos infalibles. Máxime que en materia electoral, llevada esa pretensión monopólica al absurdo, se podría autorizar que las magistraturas revisaran también las capacidades individuales de los legisladores (profesionales o ideológicas) para realizar sus funciones constitucionales.

En esa medida, y porque es una exigencia de los ciudadanos que se observen los DEF, resulta prioritario garantizar que el método de nombramiento de magistraturaselectorales asegure perfiles cuyo único compromiso sea con el respeto a la división de poderes, la eficacia de los derechos fundamentales y el fortalecimiento de la cultura institucional, características que a su vez permitan la deferencia democrática hacia los otros poderes públicos.

2. ¿Es viable la elección directa de las magistraturas electorales? 

La elección popular de los titulares de los órganos jurisdiccionales de última instancia se ha rechazado de forma enfática (Córdova, 2023) con el argumento sobre el carácter o naturaleza contramayoritaria del Poder Judicial. Incluso, se ha sostenido que la elección de los jueces es una “anomalía” en  las democracias constitucionales, y aunque se reconoce que en países como Bolivia o Estados Unidos sí se eligen, se justifica tal hecho por la supuesta intrascendencia jurídica de las decisiones que toman, o bien, se descalifica ese método de nombramiento al considerar que se “politiza la justicia” y se subordina a los integrantes del poder Judicial, al poder de las mayorías.

Otros académicos (Cossío, 2023) sostienen que, más allá de que la elección de los jueces de última instancia es contraria al desarrollo de nuestra democracia constitucional, hay problemas “operativos”. En concreto, se desarrolla la tesis de que la modificación del sistema de nombramiento se podría hacer mediante consulta popular, la cual, de provenir de los ciudadanos, implicaría contar con las firmas de al menos el 2% de la lista nominal de electores. 

Por su parte, Diego Valadés (2023) ha expresado que el sistema de designación de las y los ministros de la SCJN podría mejorarse, y que se “podría también hacer una consulta a la población dando nombres de personas que podrían ser consideradas.”

Para el caso de la implementación de la consulta, otra dificultad adicional que identifica Cossío, sería abordar la constitucionalidad del tema a consultar, pues se tendrían que superar las restricciones para la materia electoral y las garantías jurisdiccionales. 

De igual forma, se destaca por el referido exministro, que el resultado para ser vinculante necesitaría ser aprobado por mayoría, y además, por un porcentaje de participación que represente el 40% de la lista nominal de electores. Circunstancias que incluso de ser cumplidas tendrían problemas sobre la obligatoriedad del resultado para ser implementado en la Constitución Federal, lo cual conduciría a un escenario similar para una iniciativa de reforma constitucional que estableciera la elección de los integrantes de la jurisdicción de última instancia.

Estos aspectos, y aún otros más problemáticos que implica el detalle de un nuevo procedimiento seleccionador, parecerían dar la razón a quienes descalifican ex ante la necesidad de cambiar el método actualmente previsto, por uno de elección directa de las magistraturas de última instancia, bajo el argumento de que se debilitarían los mecanismos de pesos y contrapesos del poder público. 

Sin embargo, también hay quienes afirman la necesidad de la elección directa de los integrantes de órganos judiciales de última instancia. Una propuesta académica a favor de la elección de los jueces constitucionales es la planteada por el profesor Jaime Cárdenas (2019), quien ha sostenido, esencialmente, que los órganos cúspide deben contar con legitimidad popular directa, pues al ser nombrados por las élites protegen los intereses de las clases dominantes y resuelven de espaldas a los ciudadanos. Además, de que tienen el poder de invalidar un acto o ley producto de la actividad legislativa, realizada por los representantes populares electos mediante el sufragio universal, secreto y directo.

Recientemente, el referido académico de la UNAM ha sostenido sobre el método de nombramiento de los titulares de los órganos jurisdiccionales cúspide que: 

“podría ser organizado por las principales universidades públicas del país o se podría escoger el método, por ejemplo, que ustedes tienen aquí en la Cámara de Diputados, previsto en el artículo 41 constitucional para elegir o nombrar a los consejeros electorales, es decir, un comité técnico de evaluación que preparara los exámenes”.

Como se advierte, hay una clara contradicción entre la postura de mantener el método vigente de nombramiento indirecto y la que corresponde a la elección popular de los integrantes de órganos jurisdiccionales cúspide. No obstante, en mi opinión y como se verá más adelante, existe la posibilidad de concretar una tercera opción. Esto es, modificar el sistema de nombramiento de los integrantes de la jurisdicción constitucional electoral en México, a través de un procedimiento con garantías democráticas, pero indirecto.

Dicho método partiría de la premisa de que, en una democracia constitucional, las más altas magistraturas deben contar con un perfil técnico, pero también conducirse con una cultura institucional reforzada a fin de observar la eficacia los derechos humanos, el principio de división de poderes y la vigencia de los pesos y contrapesos que legitiman el ejercicio del poder público.

3. Elementos mínimos en el sistema de nombramientos para reforzar la cultura institucional de las magistraturas electorales.

Desde mi perspectiva, resulta injustificado que a las personas integrantes de órganos cúspide en México no se les exija un examen que acredite un nivel mínimo de competencias, habilidades y conocimientos jurídicos. En ese sentido, tampoco existe un estándar para evaluar el currículo o experiencia en el sector público o privado de quienes no forman parte de la carrera judicial y que aspiran a formar parte de los órganos jurisdiccionales. Asimismo, considero que se ha omitido incluir métodos de nombramiento aleatorios como la insaculación, a fin de evitar los procedimientos inacabados por falta de acuerdos, así como garantizar la inexistencia de compromisospersonales de origen de las magistraturas con quienes tienen la facultad de nombrar a las personas titulares de los órganos jurisdiccionales de última instancia.

Ciertamente, la idea es lograr oportunamente los nombramientos para cubrir las vacantes y evitar que las magistraturas se conviertan en correas de transmisión de las élites políticas o de los factores reales de poder, pues el único compromiso personal, ético y político debe ser con las instituciones de la República. No obstante, ante la trascendencia de la función constitucional que se les confiere, tampoco se puede dejar la designación de quienes serán los integrantes de los máximos tribunales de justicia, exclusivamente, al resultado de las urnas, o incluso, al mero azar. 

Por tanto, la salida que propongo toma en cuenta la necesidad de acreditar el perfil y experiencia mínimos para desempeñar el cargo, y una vez cumplidos estos aspectos, entonces sí designar mediante sorteo a quienes finalmente desempeñarán la función, sin tener que mostrar agradecimiento a quienes los nombraron, pues de esta forma, se limitan la influencia que los factores reales de poder, o en términos de Ferrajoli, que los poderes salvajes, puedan tener en la toma de las decisiones de gran calado para la democracia mexicana. Mismas que son propias del ámbito de competencia de la justicia constitucional electoral.

En este sentido, la propuesta de modificación al sistema de nombramiento de las magistraturas electorales federales o locales, para garantizar la cultura institucional deferente hacia los otros poderes, se apoya en tres elementos fundamentales: 

• a. Un concurso de oposición en el que se acrediten conocimientos jurídicos generales y los especializados en materia electoral, así como la entrevista y ensayo respectivosobre algún tema o criterio relevante de la SCJN o del TEPJF, para mejorar la justicia electoral. 
• b.La comprobación de un mínimo de 10 años de experiencia jurisdiccional, o en otras actividades que impliquen la toma colegiada de decisiones, con un impacto directo materialmente verificable, en la vida cotidiana de los ciudadanos. 
• c. La designación de las magistraturas electorales mediante insaculación, realizada por el Senado de la República, a partir de la lista aprobada por mayoría simple de los integrantes de la SCJN, con los nombres de las personas con los más altos promedios, cuyo número máximo de personas corresponderá a la multiplicación de tres propuestas por cada magistratura vacante, y atenderá al principio de paridad (50% por género).

Cabe precisar, que salvo el caso de la Sala Superior y la Sala Especializada, al tener sede única, así como en lo referente a los tribunales locales, cuya adscripción se definiría desde el momento de la inscripción del participante al proceso, se procedería a realizar una segunda insaculación para otorgar la adscripción respectiva para las Salas Regionales. Misma que se otorgaría de acuerdo al número sorteado en orden descendente para cada número de circunscripción iniciando con la primera, y de forma sucesiva hasta agotar las magistraturas vacantes en las respectivas salas regionales. 

En el caso de la Sala Superior y los tribunales locales, una vez cumplida la insaculación, se procedería al nombramiento y toma de protesta, hasta completar el número de magistraturas a elegir.

En este orden, el método de designación que se propone abarca tres aspectos que estimo esenciales en cualquier nombramiento de magistraturas electorales de última instancia a nivel federal o local. En efecto, se cumple con la evaluación de los conocimientos básicos y también se requiere la experiencia mínima para el desempeño del cargo. 

Asimismo, se garantiza, mediante la insaculación, que no existan vínculos o compromisos directos de las magistraturas con las fuerzas políticas que los designaron.

Además de que se contaría con el beneficio adicional de que la adscripción regional correspondiente también se realizaría por sorteo inhibiendo los compromisos con las fuerzas políticas locales o regionales.

4. ¿Es necesaria la reforma constitucional y legal para el nombramiento por insaculación de las magistraturas electorales en México?

Lo idóneo sería que el método de nombramiento de las magistraturas electorales se conformara, en la última etapa a cargo del poder legislativo, de forma similar al sistema previsto para el nombramiento de las consejerías del INE, previsto en el artículo 41 constitucional. Esto es, establecer de forma expresa en los artículos 99 y 116. IV. c) numeral 5o., de la CPEUM, además de la votación calificada (dos terceras partes de los miembros presentes) en caso de ausencia de acuerdos legislativos, el mecanismode insaculación para la etapa final del nombramiento de las magistraturas electorales.No obstante, cabe resaltar como hecho notorio que la actual conformación del poder legislativo ha sido infructuosa en los esfuerzos para lograr modificaciones constitucionales en materia electoral.

En este orden, también resultaría necesario que el poder legislativo realice los ajustes al marco legal para modificar los artículos 107 y 108, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como el artículo 179, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para que en las próximas convocatorias que emita la SCJN,con el objetivo de elegir a las personas candidatas a las magistraturas electorales, seestablezca un procedimiento de selección por oposición similar al que se utiliza para las magistraturas de circuito. De manera que los interesados puedan participar en las diversas etapas de un concurso cierto, transparente y objetivo. 

Ciertamente, contar a nivel constitucional y legal con el marco de actuación para el nombramiento de las magistraturas mediante concurso de oposición, permitiría atender la demanda social para la democratización de los tribunales electorales, al garantizarse un procedimiento completamente abierto a los integrantes de la sociedad, pero al mismo tiempo se lograría establecer un mínimo de conocimientos, experiencia y competencias para acceder a la delicada función judicial electoral.

Como se advierte, solo en el caso de que se logre conformar la mayoría constitucional necesaria, se adoptaría el sistema de nombramiento mediante insaculación de los integrantes de las salas y tribunales electorales, en la última fase del procedimiento que corresponda implementar al Senado de la República, y en consecuencia, se lograría romper, al menos, con los compromisos directos derivados de la decisión cupular de los grupos de interés o de negociación política, pues la decisión final sobre la integración y adscripción de los seleccionados se dejaría al azar. 

Cabe precisar que ese método de elección ya se utilizó con éxito en la designación de las últimas consejerías del INE, lo cual permitió superar la inmovilidad o falta de consenso en los nombramientos, y con ello, la integración oportuna del referido órgano administrativo electoral.

5. La ausencia de consenso (al mes de septiembre de 2023), para colmar las vacantes de las magistraturas electorales. ¿Cómo destrabar el proceso?

La Constitución Federal otorga al Senado plena discrecionalidad para decidir qué personas habrán de ocupar el cargo de magistradas o magistrados electorales de entre las ternas propuestas por la SCJN. Cabe señalar que se trata de un procedimientovigente en donde participan dos de los poderes de la República, y por lo mismo, debe respetarse el ámbito de responsabilidad de cada uno para realizar la designación.

Sobre este último aspecto, cabe precisar que la última fase para el nombramiento de las magistraturas electorales requiere la construcción de un acuerdo político que involucre a tantas fuerzas políticas como sea necesario para alcanzar una mayoría calificada (dos terceras partes de los miembros presentes). Dicho en otros términos, la facultad de designación es lo que la jurisprudencia de la SCJN y el TEPJF han denominado “cuestiones políticas”. Mismas que, en este caso, por ser facultades expresamente conferidas a la cámara alta no son susceptibles de ser controvertidas a través de algún medio de control jurisdiccional. 

En este orden, no existe la posibilidad en la norma constitucional de que los órganos jurisdiccionales cúspide puedan ordenar el nombramiento de otros jueces de igual o menor jerarquía con motivo de alguna “omisión” legislativa, pues esa decisión implicaría trasgredir el principio de división de poderes en su vertiente de la debida deferencia a la autonomía del Poder legislativo. 

Ciertamente, de acuerdo con el ministro Arturo Zaldívar (Milenio, 2023) “…existen ámbitos que por su naturaleza política están protegidos por el principio de autonomía parlamentaria, y por lo tanto, no pueden ser revisados por los jueces.” En ese sentido, los consensos o acuerdos políticos, propios del debate parlamentario, por su propia naturaleza intersubjetiva están exentos del control judicial, y por lo mismo, están protegidos por la Constitución al ser actos propios de la función legislativa expresamente conferidos a ese poder. 

En ese tenor, la pretensión de ordenar, vía el imperio de la sentencia, que forzosamente se alcance un acuerdo parlamentario dentro de un plazo específico, representa un acto que puede derivar en el abuso de la revisión judicial, pues supone invadir arbitrariamente, e ilegalmente, el ámbito de atribuciones constitucionales de un poder legítimamente constituido.

Ciertamente, aun cuando constituye una irregularidad constitucional la falta de nombramientos de los integrantes de los órganos jurisdiccionales cúspide, y específicamente en materia electoral, no puede ordenarse en sede judicial forzar los respectivos acuerdos parlamentarios. Así ha sucedido, por ejemplo, con las vacantesque actualmente existen en las Salas Regionales y los tribunales locales cuyos procesos de nombramiento (hasta el mes de septiembre del 2023), no han podido ser concluidos por el Senado para nombrar a las cuarenta y cinco (45) magistraturas disponibles.

Al respecto, debe destacarse que un beneficio adicional de incorporar el método de insaculación en la etapa final del nombramiento de las magistraturas electorales, la cual corresponde, como hemos visto, al procedimiento en sede legislativa, sería impedir la irregular integración de las salas y los tribunales electorales, pues han dejado de fungir las magistraturas originalmente nombradas por el poder judicial y/o el poder legislativo, y han sido sustituidas por personas designadas por los plenos de los respectivos órganos jurisdiccionales, sin que se exista un respaldo normativo para garantizar la idoneidad de la designación, ni un plazo determinado para esa habilitación.

Máxime que la experiencia demuestra, ante la parálisis en los nombramientos actuales por la falta de consensos políticos, que la ausencia de acuerdos puede durar incluso varios periodos legislativos, y consecuentemente, se han venido emitiendo sentencias por órganos jurisdiccionales integrados por “magistraturas en funciones”, lo que representa una anomalía en el sistema de justicia electoral que debe corregirse a la brevedad posible.

6. Reflexiones conclusivas.

• a. La modificación al sistema actual de nombramiento de los jueces de última instancia en México, sin duda es impostergable. Existe la percepción ciudadana de que el Poder Judicial (PJ), a nivel federal y local, es el poder más alejado de las necesidades del pueblo. Por ende, resulta esencial atender la demanda social para democratizar al poder judicial. Misma que puede abordarse con una reforma constitucional, pero que también debería instrumentalizarse mediante la reforma correspondiente a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la federación, con la finalidad de garantizar que el método de nombramiento de magistraturas electorales asegure perfiles cuyo único compromiso sea con el respeto a la división de poderes, la eficacia de los derechos fundamentales y el fortalecimiento de la cultura institucional.
• b. La opacidad en el procedimiento de evaluación de los que se consideran los mejores perfiles para integrar la magistratura electoral impide que exista información o datos específicos sobre la manera en que se definen las ternas que se remiten al Senado por parte de la SCJN. Dicha falta de transparencia impide considerar democrático el procedimiento, pero además, dicha omisión sobre los parámetros de evaluación podría tener impacto en la falta de reforzamiento de la cultura institucional en las Salas y tribunales electorales locales.
• c. Al respecto, propongo incorporar a la legislación electoral elementos mínimos para evaluar la pertinencia de las personas candidatas, pues debería realizarse un concurso de oposición abierto a toda la sociedad con el fin de reforzar la cultura institucional de los integrantes del poder judicial y de los tribunales locales. Esto es, una vez evaluados los aspectos técnicos y de experiencia, dotar a la etapa final de los nombramientos del método de insaculación, con el objeto de asegurar a las magistraturas la independencia indispensable y el ejercicio de la prudencia necesaria para garantizar la autocontención en el ejercicio de la función judicial.
• d. Resulta fundamental establecer parámetros objetivos para definir a los mejores perfiles que integrarían la lista de aspirantes a las magistraturas vacantes conformada por la SCJN. Al respecto, considero que los mejores promedios de la evaluación técnica consistente en examen escrito, ensayo y entrevista, serían los únicos a ser considerados como integrantes de la lista correspondiente.
• e. Para el caso de que se logre conformar la mayoría constitucional necesaria, se  propone adoptar el método de nombramiento mediante insaculación de los integrantes de las salas y tribunales electorales. En concreto, en la última fase del procedimiento que corresponda implementar al Senado de la República. A partir de la inclusión del sorteo público, considero que, al menos, se lograría romper con los compromisos directos derivados de la decisión cupular de los grupos de interés o de negociación política, pues la decisión final sobre la integración y adscripción de los seleccionados se dejaría al azar.
• f. La deferencia institucional entre los poderes de la unión impide que las atribuciones específicas como el nombramiento de las magistraturas electorales, pueden ser materia de juzgamiento, y por lo mismo, esta vedada para el poder judicial la interferencia para ordenar que se alcancen acuerdos políticos, mucho menos los nombramientos directos. En esa medida, un beneficio adicional de incorporar el método de insaculación en la etapa final del nombramiento de las magistraturas electorales, sería impedir la integración irregular o anómala de las salas y los tribunales electorales, pues actualmente han dejado de fungir las magistraturas originalmente nombradas por el poder judicial y/o el poder legislativo, y han sido sustituidas por “magistraturas en funciones” designadas por los plenos de los respectivos órganos jurisdiccionales, sin que se exista un respaldo normativo para garantizar la idoneidad de la designación, ni un plazo determinado para esa habilitación.